Naturens manglende rettsvern

Har regjeringens innstramming av innsigelsespraksisen fått konsekvenser for naturmangfoldet? Her får du en oppsummering, foredragene og lenke til video-opptak fra frokostseminaret om naturens manglende rettsvern.

Riksrevisjonens rapport som kritiserer regjeringens innstramming av innsigelsespraksisen var foranledningen til frokostseminaret som ble arrangert 13. mars. Innstramming av innsigelsesretten kan ha negative konsekvenser for naturmangfoldet.

Les miljø- og friluftsorganisasjonenes innspill til kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget.

Oslo Met var hovedarrangør, og både forskerne herfra og forskeren fra NMBU trakk i tvil om dagens praksis er i tråd med lov og nasjonale mål. At regjeringen nå har lagt en så stor vekt på lokaldemokratiet er det tvil om at er innenfor lovgivers intensjon, fremholder Fredrik Holth fra NMBU. Gro Sandkjær Hanssen fra Oslo Met trakk frem mange eksempler på at innstrammingen har ført til at flere fylkesmenn holder igjen innsigelser.

Miljøorganisasjonene mener innsigelsespraksisen må reverseres og naturen vektes mye tyngre enn i dag. Heller enn å stramme inn praksisen, burde den heller økt; vi trenger mange flere tiltak for å ta vare på naturen. Ove Trellevik (H) var dagens forsvarer for regjeringens politikk, og vektla demokrati og handlefrihet lokalt. Han mente at regjeringen handler forsvarlig, men at det også finnes visse forbedringsmuligheter.

Under debatten var det sterkt forsvar for å gjenopprette innsigelsesinstituttet, og stor enighet i panelet om at miljøkompetansen i kommunen må styrkes. Hvordan dette skal gjøres gjenstår det derimot å se.

-Dette seminaret viser at det er enorm interesse for naturens rettsikkerhet, uttalte generalsekretær i Sabima, Christian Steel i sitt innlegg.

– Mange er nå bekymret for hvilke konsekvenser regjeringens innstramminger kan få på naturen vår, på samfunnet vårt. Vi mener rapporten til Riksrevisjonen er tydelig på at nå må regjeringen gjøre tiltak slik at ikke deres politikk ødelegger nasjonalt viktig natur.

Se hele frokostseminaret i opptak; «Miljøets manglende rettsvern» Litteraturhuset 13. mars 2019.

Regjeringen har strammet inn bruk av innsigelser

Rundskriv H-2/14 supplering av rundskriv T-2/13 Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven presiserer regjeringen følgende:

«Innsigelsen kan gjelde innholdet i planen eller formelle forhold, for eksempel utforming av en planbestemmelse, lovligheten av et arealformål, eller at det er manglende eller mangelfull beskrivelse og konsekvensutredning. Innsigelser knyttet til rent formelle forhold må imidlertid begrenses til de tilfeller der dette kan ha reelle følger for innholdet i planen.»

Daværende kommunal- og moderniseringsminister skrev: «Jeg vil også presisere at hensynet til lokaldemokratiet skal vektlegges sterkere fremover»

Riksrevisjonen konkluderer med at naturmangfoldet taper

Riksrevisjonen har gjort grundige undersøkelser av behandling av innsigelser i plansaker og kommet med klare konklusjoner og anbefalinger. Les også Sabimas vurdering av undersøkelsen.

Bente Willumsen fra Riksrevisjonen la  frem Riksrevisjonens funn. De så at bruken av innsigelser som verktøy for å ivareta nasjonale interesser er strammet inn. Terskelen er hevet, og fylkesmennene «strekker seg lengre» enn før overfor kommunene. KMD tar få innsigelser til følge. 43 prosent av innsigelsene ble tatt til følge i 2010-2013, mens bare 22 prosent ble tatt til følge i 2014-2017. Kommunene får mer gjennomslag enn før, selv om antall innsigelser har gått ned. Regionalt planforum bidrar lite til å samordne interesser og redusere innsigelser. Fylkesmennenes samordning av innsigelser sikrer ikke nok åpenhet og forutsigbarhet. Styringsinformasjonen om bruk av innsigelser har varierende kvalitet (KOSTRA-tall og fylkesmennenes rapportering).

Riksrevisjonen mener det er behov for bedre kunnskap om innholdet i innvilgede dispensasjoner. KOSTRA viser at det i 2017 ble innvilget over 15.000 dispensasjoner. Om lag 20 prosent av byggesøknadene ble innvilget med dispensasjon. Det er lite kunnskap om innholdet i dispensasjonene.

Riksrevisjon anbefaler Kommunal- og moderniseringsdepartementet følgende:

  • Vurdere om behandlingen av innsigelser fremmer hensynet til nasjonale og vesentlige regionale interesser som innsigelsesinstituttet skal sikre
  • Sørge for at fylkesmennenes samordning av innsigelser ivaretar kravene til åpenhet og forutsigbarhet
  • Iverksette tiltak for å veilede fylkeskommunene, kommunene og innsigelsesmyndighetene for å sikre at regionalt planforum fungere etter intensjonen i plan- og bygningsloven, og sikre en mer enhetlig praktisering av planforum mellom regionene.
  • Sørge for bedre styringsinformasjon om innsigelser gjennom tydeligere krav til fylkesmennenes rapporter og å bidra til å forbedre kvaliteten på KOSTRA-tallene om innsigelser
  • Sikre bedre kunnskap om kommunenes dispensasjonspraksis.

Last ned presentasjonen til Bente Willumsen her

Antall avgjørelser av innsigelser i departementet har gått kraftig ned etter at regjeringen har strammet inn praksisen. Kilde: Riksrevisjonen

Status for bærekraftig arealutvikling

«Undersøkelsen viser at arealstatusen og arealutviklingen i Norge på flere områder ikke ivaretar verdier og prinsipper som Stortinget har vektlagt for å sikre en bærekraftig arealdisponering.» (Riksrevisjonen Dok. 3:11 (2007–2008))

«Det er gjort flere grep for å sikre bærekraft, blant annet vedtakelsen av nanturmangfoldloven og plan- og bygningsloven»  men «Etter Riksrevisjonens vurdering er det foreløpig ikke dokumentert vesentlige effekter av tiltakene som er satt inn etter at plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven trådte i kraft 1. juli 2009.» (Riksrevisjonen Dokument 3:1 (2011–2012))

Miljøets rettsvern, Fredrik Holth, NMBU

Holth har stilt seg spørsmålet om tendensen er at kontrollen i plan- og bygningsloven svekkes, og om dette er fornuftig?

Fredrik peker på tre forhold som kan problematiseres:

  • tilbakeholdenhet i kontrollen med planlegging
  • avskjæringsadgangen til Fylkesmannen
  • vektlegging av kommunalt selvstyre.

Og hvorfor er disse tre momentene problematiske? Holth presiserer at sterke føringer på fagmyndighetenes bruk av innsigelse kan svekke sakenes utredninger og opplysning, noe som vil være et demokratisk problem.  Man synligjør regjeringens prioriteringer når avgjørelser treffes av statsråden i innsigelsessaker. Det kan dermed også drives kontroll med om prioriteringene er i tråd med lovgivers intensjoner, og om avgjørelsene er forsvarlig begrunnet. Sett hen til lovgivers intensjoner er den avskjæringsadgangen fylkesmannen er gitt særlig problematisk.

Kontrollen i plan- og bygningsloven svekkes, er dette er fornuftig?

Fredrik Holth, NMBU

Last ned presentasjonen til Fredrik Holth her

Foto: NIBR - Oslo Met

Loven sikrer ikke naturmangfold

EVAPLAN 2008, er et fireårig forskningsprosjekt som gjennomførte en evaluering av plan- og bygningsloven. De finner blant annet at loven ikke i tilstrekkelig grad sikrer hensyn til klima og naturmangfold.

Gro Sandkjær Hanssen, fra NIBR og OsloMet

EVAPLAN2008 (se faktaboks) undersøkte blant annet om natur ivaretas i kommunenes planlegging. De så det var lite empirisk sumeffekt-data om hvordan naturen ivaretas og at kommunene i liten grad ivaretar klimahensyn, vern av landskap og kulturmiljøer eller sikring av jordressurser. Etter kommunereformen vil det bli lite endring i kommunestørrelse, på tross av at dette var reformens intensjon. En kommune bør være større enn 5000 innbyggere for å sikre innomhus kompetanse på natur. Etter kommunereformen vil likevel 36 prosent av kommunene ha færre enn 3000 innbyggere. At vi fortsatt har så stor andel små kommuner er et kjempeproblem for å sikre naturkompetansen i kommunen, som igjen vil forårsake en manglende ivaretakelse av natur.

EVAPLAN2008 finner at kontrollfunksjonen er svekket og dette virker inn på kommunal planlegging. Etter rundskrivene som kom fra regjeringen (FAKTABOKS) ser vi en nedgang i antall innsigelser. Kommunal- og moderniseringsminister Monica Mæland mener at dette er fordi planene har blitt bedre og det samarbeides bedre (jf. Interpellasjon på Stortinget).

Forskerne stilte seg spørsmålet om planene har blitt bedre? Eller er det effekten av innstrammingen?

EVAPLAN2008 fant følgende om innsigelsesinsituttet:

  • Innsigelsesmyndighetene holder igjen tidligere fremmet på grunn av sin faglige vurdering. Men nå lar de være på grunn av signalene.
  • Innsigelser fremmes på andre grunner enn faglig vurdering.
  • Fylkesmannen henter ikke informasjon om hva som går tapt.
  • Stor usikkerhet om når hensynet til lokalt selvstyre skal vektes
  • Det er frykt for presedensdannelse i departementet. Det er alvorlige saker, og de er redd for at det skal avgjøres i departementet mot faglig vurdering. Så det tas strategiske valg.
  • Det finnes ikke oversikt over hvilke naturverdier som går tapt. Vi vet ikke hva det er de lar være å fremme innsigelse på. Det er ingen som har det som mandat.
  • Stor usikkerhet om hva «lokalt selvstyre» skal vektlegges. Når trumfer det hensyn til natur? Fordi det er mangelfullt begrunnet fra departementet.
  • Innsigelsesmyndighetene opplever at kommunene tester disse grensene. Mulighetene er mer åpent og de bruker det.

At vi fortsatt har så stor andel små kommuner er et kjempeproblem for å sikre naturkompetansen i kommunen, som igjen vil forårsake en manglende ivaretakelse av natur.

Gro Sandkjær Hanssen, NIBR, OsloMet

EVAPLAN2008 sine forslag til forbedring er:

  • Stort behov for presisering av når/hvor tungt hensynet til «lokalt selvstyre» skal veie mot naturverdier/ jordvern/ klimautslipp
  • Det bør være rettslig krav om begrunnelse i departementets innsigelsesavgjørelser
  • Det bør være rettslig krav til begrunnelse av hvorfor «kommunalt selvstyre» tillegges/ikke tillegges vekt i avskjæringsavgjørelser. Dette vil gi læring i kommunen.

Sandkjær Hanssen viste til den varslede (i nasjonale forventninger til planlegging) nye måten å tenke på bærekraftig utvikling på, der vi går fra at miljøhensyn kun er en brikke, til at den økologiske, miljømessige og klimamessige bærekraften ligger som et fundament for utvikling. Skal vi ta dette på alvor må vi ha:

  • Kontroll av sumeffekten av bit-for-bit utbygging: Arealregnskap vil belyse aggregerte effekter for naturmangfold og klima
  • Styrke naturmangfoldets rettsvern: Gjennom mer presise arealbruksbegrensninger, generelt forbud mot planer og tiltak som kan føre til vesentlige eller irreversible miljøskader. Flere prioriterte arter osv.

Last ned presentasjonen til Gro Sandkjær Hanssen her

Sandkjær Hanssen presenterte ny modell for bærekraft foreslått av Stockholm Resillience Center. Til nå har man sett på likeverdige rammer fra miljø, sosial og økonomi. Men denne modellen setter det opp slik at naturen er selve fundamentet for sosial og økonomisk bærekraft, og at de tre temaene må sees på som integrert – og ikke sektorisert. Kilde: Azote Images for Stockholm Resilience Centre

Naturmangfold må vektes tyngre

Miljø- og friluftsorganisasjonene Sabima, Naturvernforbundet, WWF Verdens naturfond, Norges Jeger- og fiskerforbund, Den norske turistforening og Norsk friluftsliv var medarrangører av frokostseminaret. Sabima og Naturvernforbundet forsvarte naturen i innlegg og deres konklusjoner var klare: vi kan ikke fortsette å vekte naturen for svakt. Det er for få sikringsmekanismer for naturen, i praksis ser vi at dette er et stort problem. Det må bli strengere, ikke lettere å ta vare på naturmangfoldet.

«Vær så god, forsyn dere av norsk natur og øk klimautslippene.»

Maren Esmark, Naturvernforbundet

Maren Esmark fra Naturvernforbundet viste til en lang rekke saker som ikke har gått naturens vei, og som i stor grad har blitt påvirket av regjeringens manglende politikk for å fremme nasjonale naturinteresser. «Når du har en regjering som instruerer om at lokalt selvstyre skal vektlegges sterkt. Er dette lovlig?» spør Esmark. Hun mener dette er som å si til kommunen:

Christian Steel fra Sabima presenterte internasjonale og nasjonale trender om at naturmangfoldet taper, og vi står ovenfor store utfordringer for å sikre levegrunnlaget vårt.

90 prosent av de trua artene i Norge står på rødlista i Norge på grunn av arealforbruket vårt. Christian Steel, Sabima

Sabima foreslår en rekke løsninger for å sikre naturens rettsikkerhet:

  • Vekte naturmangfold tyngre i avgjørelser
    • Forbud mot ødeleggelse av viktig natur
    • Gi naturmangfoldloven forrang
    • Flere prioriterte arter og utvalgte naturtyper
    • Flere miljøkvalitetsnormer
    • Følge beslutningshierarkiet strengt: Unngå, avbøte, kompensere, restaurere
  • Styrke forvaltningssystemene
    • Gjenreise innsigelsesinstituttet
    • Gjøre regionale planer juridisk bindende
    • Strengere dispensasjonspraksis
    • Opprette en Miljøklagenemnd
  • Styrke kunnskap og beslutningsgrunnlag
    • Bedre verdsettingssystemer for natur
    • Sterkere krav til KU og til kartlegging
    • Lage metodikk for å vurdere samlet belastning
    • Bedre KOSTRA-rapportering på arealbruk
    • Gi Fagsystemet for god økologisk tilstand betydning for arealbeslutninger
  • Styrke kommunene
    • Mer kompetanse og kapasitet på miljø
    • Krav om å utarbeide kommunedelplan for naturmangfold
    • Innføre arealregnskap – mål- og resultatstyring

Last ned presentasjonen til Christian Steel her

Regjeringens politikk tas i forsvar

Stortingsrepresentant Ove Trellevik (H), fra kommunal og forvaltningskomiteen var regjeringens forsvarer i seminaret. Han la stor vekt på det lokale selvstyret, som han fremla er historisk svært viktig. Han presiserte at Regjeringen ikke er for at vi skal bygge ned og ødelegge natur. Regjeringen har startet en prosess for å verne flere marine verneområder. Han deler ikke synet på at kommunene ikke kan gjøre jobben godt nok, selv om han også var bekymret for kompetansen i kommunen. Hvordan dette skal løses ga han ikke et godt nok svar på, og til forskningen som viser at kommunereformen fortsatt vil ha mange små kommuner repliserte han at dette skal regjeringen jobbe videre med.

Til Riksrevisjonens funn av at det gis over 15.000 dispensasjoner i året fremla han at vi må ikke stramme inn, men gjøre det enklere. Han mener at bak de 15.000 dispensasjonene som ble gitt i 2017 ligger det nok mange små tilfeller som ikke er av en vesentlig karakter.

Trellevik var overasket over EVAPLANs konklusjoner om at plan- og bygningsloven og naturmangfoldloven ikke fungerer etter intensjonene. Dette ville han ta tilbake til Stortinget.

 

Kategori: Arealendringer, Nyheter

Spørsmål til artikkelen? Ta kontakt:

Anne Breistein

Naturforvalter

E-post: anne.breistein@sabima.no

Telefon: 99 02 66 71